申请人：李某

被申请人：西宁市湟中区某局。

申请人李某不服被申请人西宁市湟中区某局作出的《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》，向本机关提起行政复议申请，本机关依法受理，现已审理终结。

申请人请求：1、依法撤销《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》；2、责令被申请人今后不得再以同一事实和理由作出目的基本相同的行政处罚决定书。

申请人称：

一、被申请人的行为违反了《行政复议法》相关规定。

根据《行政复议法》第28条之相关规定："决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。"

2019年9月30日，被申请人向申请人作出《责令限期拆除违法建设决定书》，以下简称《限拆决定书》。申请人不服，即在2019年11月18日提交行政复议申请书。被申请人在2019年12月17日即以当事人的行为不属于"未经审批擅自改变土地用途"为由主动撤销了《限拆决定书》，随后于2020年1月10日湟中县政府行政复议机关下达了湟复(2019）12号《行政复议决定书》，确认了被申请人的行政行为违法，但驳回了申请人的其他复议申请，申请人对《12号复议决定书》中驳回其他复议请求的部分不服，遂向西宁市中级人民法院提起行政诉讼。但在2020年5月11日，被申请人又以邮寄的方式向申请人送达了《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》。此行为违反了《行政复议法》的相关规定，侵犯了申请人的合法权益。

二、被申请人制作《强拆决定书》和《交出土地决定书》程序违法。

1、被申请人在制作《强拆决定书》和《交出土地决定书》之前未做任何调查取证，也未向申请人询问事情原由，更未听取申请人的陈述、辩解。严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条和第三十二条之程序规定。依据第四十一条之规定，属于行政处罚决定不能成立之情节。

2、被申请人制作的《强拆决定书》和《交出土地决定书》与之前的《限拆决定书》在文号编排和送达时间上程序混乱。《限拆决定书》文号靠后，送达时间为2019年9月30日，而《强诉决定书》和《交出土地决定书》文号靠前，送达时间却为2020年5月11日。且2020年5月份送达时间编号为2019的决定书，无制作法律文书的严谨性和程序性。

三、被申请人制作的《强拆决定书》和《交出土地决定书》所依据的事实不属实，适用法律不当。

1、在《强拆决定书》中罗列的违法理由是"未经审批擅自改变土地使用用途和超面积建设"。其中第一个理由："未经审批擅自改变土地使用用途"在第一次行政复议时，被申请人即以"当事人的行为不属于违法建设，《限拆决定书》处罚错误"为由而自行撤销了，并且行政复议机关在《12号复议决定书》中也确认该行为违法。现继续以该理由作出行政处罚决定书，明显不当。第二个理由更是捏造的。申请人的房子是2002年建造的，2006年核发土地证时丈量的占地面积是264.7平方米，即0.39亩，根本未超过0.4亩的核定标准，无超面积建设的事实。

2、被申请人在《交出土地决定书》中以2014年的征收公告为依据。说申请人未提出听证，而且经多次催告仍不腾出土地，阻挠了国家建设征收土地等。但2014年的公告申请人根本不知晓，即使有，申请人的房子当时也不在征收范围内，更未与被申请人有过协商。申请人与被申请人正式协商拆迁事宜是2019年下半年。申请人提出产权置换的安置方案进行补偿是有法可依的。最高法对《物权法》第四十二条的司法解释中规定："位于城市规划区范围内的集体土地上的房屋，当事人提出参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》的安置方案进行补偿要求的，人民法院一般应予支持。"所以并不是申请人故意阻挠拆迁，而是安置补偿方案达不成一致所致。而被申请人以强拆方式进行征收，是严重违背国家"先安置，后拆迁"的政策规定的，也是违背国务院办公厅《进一步严格征地拆迁工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发（2010）15号文，第二条、第三条、第四条精神的，是严重的违法行为。

3、被申请人在作出两个《决定书》中所使用的法律法规不当。2019年4月23日修订的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条中仅规定："在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。"也就是说在原有宅基地中建设房屋国家没有具体规定进行限制，更没有超面积修建的界定标准和限制规定。至于《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定的未经审批改变土地用途的理由，被申请人在《行政处罚撤销决定书》中已自行否定，复议机关也确认该行政行为违法。

综上，被申请人作出的《强拆决定书》和《交出土地决定书》，缺乏事实和法律依据，侵犯申请人合法权益，申请人申请行政复议，请求撤销《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》，并责令被申请人今后不得再以同一事实和理由作出目的基本相同的行政处罚决定书。

申请人同时向本机关提供了下列证据：1、《强制拆除违法建设决定书》复印件一份；2、《限期交出土地决定书》复印件一份；3、《行政处罚撤销决定书》复印件一份。

被申请人湟中区某局答复称：

一、答复人重新作出的《强制拆除违法建设决定书》，并未违反《行政复议法》第二十八条之规定。

1、2019年9月30日，答复人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》系依据《土地管理法》第六十五条"在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建"之规定作出，认定违法建设并限期自行拆除，属于适用法律错误。故答复人于2019年12月17日主动撤销了上述《决定书》。

2、因李某的行为属于"未经审批擅自超面积修建并改变土地使用性质"，2020年5月9日，答复人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《土地管理法》第六十六条，重新作出了《强制拆除违法建设决定书》。

3、答复人自行撤销了《责令限期拆除违法建设决定书》后基于不同的事实、不同的法律规定，重新作出《强制拆除违法建设决定书》，其作出程序合法，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条"行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为"之情形。

二、答复人重新作出的两份《决定书》编号并无不当。

2019年9月30日，答复人作出的文书为《责令限期拆除违法建设决定书》，2020年5月9日，答复人作出的文书为《强制拆除违法建设决定书》《限期交出土地决定书》。上述三份文书分属不同种类、不同类型的文书，因此三个文书之间的编号并不是连贯的，而是分别分类编号，答复人的文书编号并无不当。

三、答复人用地合法，在拆迁过程中充分保障了被答复人的权益，但《集体土地建设用地使用证》被涂改，被答复人未经审批擅自超面积修建、改变土地使用性质，并据此提出无理补偿要求，答复人做出《强制拆除违法建设决定书》《限期交出土地决定书》，依据事实充分、适用法律正确。

1、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，湟中县人民政府于2014年发布了征地通告，规定了具体征地范围及登记期限；据此，答复人依法发布《征收补偿方案的通知》，告知了征收补偿安置标准、适用依据、权利保障等内容。上述文件有关部门给予了被答复人以充分的权利，但被答复人并未提出异议。

2、被答复人李某的宅基地在建设项目区域范围内，在评估机构作出《征收评估表》后，向被答复人书面送达了该《评估表》，被答复人以《集体土地建设用地使用证》上有"宅基地、商铺"字样，不认可评估结果，并要求按照商业铺面给予补偿。但该《集体土地建设用地使用证》上的"商铺"字样，明显系有人涂改国家公文证件，且不符合《中华人民共和国土地管理法》有关"宅基地使用"的法律规定。

3.被答复人的《集体土地建设用地使用证》记载：其中建筑占地面积为173平米，故总建筑面积不应超过346平米。经答复人调查，其总建筑面积达到546.36平米。因此，被答复人存在明显的"未经审查擅自超面积修建"的情况。

4、答复人在多次沟通和上门催告后，被答复人仍拒绝自行拆除违建房屋及其他附属设施，并阻挠国家建设用地征收。故答复人依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规之规定，向其送达了《强制拆除违法建设决定书》《限期交出土地决定书》。

综上，答复人做出的《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》既有事实根据，又有法律依据，不属于重复作出决定，复议机关应依法维持答复人的具体行政行为。

被申请人同时向本机关提供了下列证据：1、《集体土地建设用地使用证》一份；2、李某与山某签订的菜地租赁协议一份；3、《的通知》一份；4、《湟中县人民政府关于同意向XXX建设项目划拨国有建设用地使用权的批复》一份；5、2018年7月18日李某房屋复评记录一份；6、2019年7月11日《征收评估表》及李某送达笔录各一份；7、2019年7月15日《征收评估表》及李某送达回证各一份；8、2019年8月9日《地上附着物再次评估通知》及李某送达回证各一份；9、《限期拆除违法建设决定书》及李某送达回执各一份；10、《强制拆除违法建设决定书》一份；11、《限期交出土地决定书》一份。（上述证据材料均为复印件）

经审理查明：为开展征地拆迁工作，2014年湟中县人民政府与湟中县某局先后发布关于征收湟中县多巴镇政北路中段集体土地的《征地公告》及《的通知》，并通过在多巴镇及各村村内张贴、电视播报等形式进行公告后陆续开展征地拆迁工作。申请人李某的房屋及土地在征地拆迁范围内。在开展工作过程中，被申请人多次对李某的房屋及其他地上附着物进行评估，并与李某协商征地补偿事宜，但李某均未能与被申请人达成补偿协议。

在此过程中，被申请人通过调查发现：1、李某持有的《集体土地建设用地使用证》在档案中并无底册可查，而《使用证》用途一栏的"商铺"二字系后来自行添加，且申请人多年来一直将案涉房屋的一层以两间铺面的形式分别出租给他人经营饭馆；2、2003年6月1日李某与邻居山增虎签订土地租赁协议，租用山增虎位于李某家门前的菜地，后将案涉房屋建在了该片菜地上；3、《集体土地建设用地使用证》上批准的房屋建筑占地173平米（两层即为346平米），但在评估时测得房屋实际面积为546.36平米。

据此，被申请人于2019年9月30日以"未经审批擅自改变土地用途"为由作出《责令限期拆除违法建设决定书》，要求申请人于2019年10月15日前自行拆除案涉房屋，在申请人李某申请行政复议期间，被申请人以申请人行为不属于"未经审批擅自改变土地用途"为由作出《行政处罚撤销决定书》，自行将《责令限期拆除违法建设决定书》撤销。后于2020年5月9日又以"未经审批擅自超面积修建并改变土地使用性质"为由作出《强制拆除违法建设决定书》，决定将于2020年5月18日对案涉房屋实施强制拆除；同时作出《限期交出土地决定书》，责令申请人在收到决定书之日起七日内自行拆除房屋及其他设施，交出土地。申请人对该两份决定书不服，提起行政复议，要求撤销《强制拆除违法建设决定书》和《限期交出土地决定书》，并责令被申请人不得再以同一事实理由作出目的基本相同的行政行为。

另查，被申请人还于2019年10月15日以"未经审批擅自超面积修建并改变土地使用性质"为由作出《限期拆除违法建设决定书》，要求申请人于2019年10月22日前自行拆除案涉房屋，并向申请人张贴送达该决定书。申请人的案涉房屋已于2020年7月10日由区政府组织拆除，案涉土地已纳入建设施工区域。

本机关认为：

被申请人作出《强制拆除违法建设决定书》的理由为申请人李某在多巴一村的案涉房屋系"未经审批擅自超面积修建并改变土地使用性质"。对于该事实的认定，主要依据房屋评估时实地测量的面积546.36平米超出《集体土地建设用地使用证》上批准的房屋建筑占地173平米（两层即为346平米）；申请人在建房时占用了租赁的邻居山某的菜地但未经审批；《集体土地建设用地使用证》的用途一栏私自添加的"商铺"用途，并一直将案涉房屋的一层以两间铺面的形式分别出租给他人经营饭馆等，上述事实认定基本清楚。在法律适用方面，该决定书所依据的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定："在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。"申请人李某在建设住宅时占用了邻居山某的菜地（农用地），但并未依法办理审批手续取得建设规划许可证，故该条法律适用正确。但该决定书所依据的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定："有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。"可见，不按照批准的用途使用土地的，应由村委会报经原批准用地的人民政府批准后收回土地使用权，而不是由自然资源部门作出拆除决定。被申请人依据该条法律规定作出《强制拆除违法建设决定书》，决定将申请人的案涉房屋实施强制拆除，属于适用法律错误。

被申请人作出《限期交出土地决定书》的理由是申请人拒绝与土地征收部门沟通并达成协议，又拒不自行拆除房屋并交出土地，阻挠了国家建设征收土地。对于该事实的认定，主要依据已发布的《征地公告》及《的通知》；土地征收部门的评估记录、评估表、送达笔录、送达回证等，认定事实清楚。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定："违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行"。被申请人依据该条法律规定作出《限期交出土地决定书》适用法律正确。

上述两份《决定书》在作出之前，土地征收部门已多次进行调查并与被申请人协商征地补偿事宜，且多次对被申请人案涉房屋及附着物进行征收评估并将评估结果告知申请人，已充分保障了申请人的合法权益。随后被申请人在电话通知申请人领取两份《决定书》遭到拒绝后，采取邮寄送达的方式将两份《决定书》送达给申请人，送达程序并无不当。需要说明的是，申请人提出的该两份《决定书》在编号上出现的不合理情形，以及本机关在审查时发现的该两份《决定书》在对申请人权利义务告知时将单位名称及诉讼时效写错系文书制作不严谨，鉴于并未对申请人的权利主张产生实质影响，建议被申请人在今后的工作中予以重视、完善。

对于申请人提出由复议机关责令被申请人今后不得再以同一事实和理由作出目的基本相同的行政处罚决定书的主张，鉴于案涉房屋目前已被拆除，案涉土地已纳入建设施工区域，该主张已无实际意义，且复议机关无法对尚未发生的行为作出决定，故对于申请该项主张不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条、第四十五条之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人湟中区某局作出的《强制拆除违法建设决定书》；

二、维持被申请人湟中区某局作出的《限期交出土地决定书》；

三、驳回申请人李某的其他复议请求。

若申请人对本决定不服，可在自接到本决定书之日起十五日内，依法向西宁市中级人民法院提起行政诉讼。